El manejo de los recursos hídricos constituye un aspecto decisivo para el futuro económico del hemisferio. Tres de las mayores cuencas fluviales del mundo (la del Amazonas, la del Mississippi y la del Plata) riegan la mayor parte de las tierras de las Américas. Sudamérica es, de todos los continentes, el que posee corrientes de agua dulce de mayor volumen, y el agua dulce producida en el hemisferio es casi dos veces mayor que la de todos los otros continentes combinados. La comunidad de intereses en cuanto a los temas del manejo de los vastos recursos del Mar Caribe brinda la oportunidad de un intercambio constructivo entre los estados insulares y continentales. En el Plan de Acción se incluyen actividades vinculadas con los recursos hídricos y las zonas costeras, consistentes, por ejemplo, en planes referentes al agua potable (iniciativas 1 y 47), manejo integrado de los recursos hídricos (iniciativas 48 a 54), y recursos costeros y marítimos (iniciativas 55 a 58).
a. Agua potable
Se ha producido una considerable variación con respecto a tendencias anteriores, que se reflejaban en proyectos tradicionales sobre alcantarillado, recolección y eliminación de aguas residuales y manejo de desperdicios sólidos. Actualmente en los proyectos de agua se prevén enfoques generales de manejo de cuencas fluviales y programas integrados pluriinstitucionales de protección ambiental. El Programa de Agua Limpia, en México, y el Proyecto de Agua Segura, en Brasil, destinados a procurar un agua adecuada para el consumo humano, son ejemplos elocuentes de esos nuevos enfoques. En los programas se prevé la protección de las fuentes de agua, la instalación y rehabilitación de los equipos, y la realización de actividades de control. En el Caribe, Barbados, Belice, Jamaica y Trinidad y Tobago están realizando notables esfuerzos en los ámbitos del control de la contaminación y las zonas costeras. Los siguientes son algunos ejemplos de actividades realizadas en el hemisferio:
Colombia está estructurando un Sistema de Información sobre Agua Limpia, como instrumento de planificación destinado a establecer prioridades de inversión. De ese modo se facilitará la coordinación de las medidas que confieran a las entidades encargadas del suministro de agua mayores responsabilidades en cuanto a conservación de las cuencas hidrográficas.
Tomando como base un acuerdo de 1994, USEPA y la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) trabajan con varios países centroamericanos para establecer sistemas mutuamente compatibles en materia de legislación, reglamentación y establecimiento de pautas ambientales.
La mayor parte de los países de América Latina y el Caribe han mejorado o están en proceso de elaborar su legislación en materia de aguas, incorporando conceptos originados en Dublín (1991) y Río (1992), e inclusive superando las recomendaciones de la Agenda 21 en cuanto a la identificación de mecanismos de ejecución.
b. Manejo integrado de los recursos hídricos
Los países de América Latina y el Caribe están adoptando enfoques integrados y amplios de manejo de aguas en cuencas hidrográficas y zonas costeras. Los cambios introducidos en el marco legal incluyen nuevos conceptos, como el principio de que el manejo de los recursos hídricos debe descentralizarse, incluir la participación de los gobiernos, los usuarios y las comunidades, y considerar al agua como un activo económico. Esas tendencias promueven el desarrollo de mercados de agua, favorecen la conservación de ese recurso y promueven la participación del sector privado. En Perú, en las cuencas costeras del Pacífico se están estableciendo cinco organismos autónomos de manejo de cuencas fluviales. En Brasil, el Sistema de Manejo de Recursos Hídricos promoverá la descentralización de las actividades gubernamentales mediante la creación de comités de cuencas fluviales y organismos de manejo del agua. La elaboración de políticas y normas legales sobre manejo integrado de los recursos hídricos y conservación constituye un objetivo prioritario en el marco de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible. Como seguimiento de la Cumbre de Bolivia, en 1997 se celebraron varias reuniones en el marco de la Red Interamericana de Recursos Hídricos (RIRH). En ellas se incluyó un Seminario sobre Manejo de Recursos Hídricos para el Caribe, que comprendió el tema de la gestión de las zonas costeras y se celebró en Puerto España (Trinidad y Tobago); un Taller sobre Manejo Integrado de Recursos Hídricos en Mesoamérica, realizado en la Ciudad de Panamá, y una Reunión Interamericana sobre Recursos Hídricos, que tuvo lugar en Fortaleza, Brasil. Se celebró en Panamá en octubre de 1997 un taller encaminado a examinar el avance en la aplicación de las iniciativas 47 a 58 del Plan de Acción. Según se prevé, se realizará en Montevideo en 1998 un foro regional sobre manejo de recursos hídricos en el contexto del MERCOSUR. La RIRH, establecida en 1994, constituye un importante programa regional que conjuga la labor de entidades gubernamentales, no gubernamentales, académicas e internacionales con grupos de investigación, empresas y el sector privado, para transmitir e intercambiar información y experiencias vinculadas con los recursos hídricos.
Jamaica ha aprobado normas legales de fortalecimiento del manejo de los recursos hídricos. Desde el 1 de enero de 1997, un sistema de permisos y otorgamiento de licencias ambientales permite controlar y reducir al mínimo las consecuencias negativas del desarrollo sobre el medio ambiente mediante un proceso eficaz basado en auditorías ambientales y evaluación de impactos desfavorables.
Perú está adoptando normas legales innovadoras en materia de aguas, que respaldan al sector privado y favorecen la descentralización. En el nuevo marco legal, la actividad del Estado se reorientará, pasándose de una total incumbencia en cuanto a la asignación del agua y la construcción y operación de proyectos de desarrollo hídrico a un papel limitado principalmente a actividades de respaldo y control, confiriéndose a los usuarios privados la responsabilidad de administrar el uso del agua.
En cuanto a la participación de la población y los interesados, un mayor acceso a la información sobre proyectos y actividades ha reforzado la participación de las comunidades en la adopción de decisiones sobre manejo de los recursos hídricos. Las comunidades y los grupos interesados directamente afectados por proyectos hídricos específicos tienen la posibilidad de expresar su preocupación, proponer alternativas y brindar soluciones para una mejor gestión de los recursos hídricos. Muchos países han elaborado extensos programas de educación que abarcan un amplio espectro de actividades vinculadas con el medio ambiente, no sólo a través de instituciones públicas, sino también de centros académicos, entidades del sector privado, sociedades profesionales, asociaciones comunitarias y ONG. Los siguientes son unos pocos ejemplos de los proyectos que se están ejecutando en el Hemisferio:
En Brasil, la Secretaría de Recursos Hídricos hace hincapié en la participación de las comunidades en el desarrollo de recursos hídricos a través del Movimiento ``Ciudadanos para el Agua'' y la preparación y divulgación de publicaciones y folletos informativos para escolares.
Argentina está aplicando un plan de alcance nacional de actividades educativas para centros de estudios y comunidades de usuarios, a fin de que los alumnos y los usuarios conozcan la importancia de la racionalización del uso del agua. Perú está elaborando y aplicando programas de capacitación para usuarios del agua. En diferentes zonas del país se realiza en forma anual un ciclo de seminarios sobre ``Medio Ambiente: Participación Institucional y Ciudadanía''.
En relación con los temas del agua transfronteriza, Canadá y Estados Unidos cooperan desde hace mucho tiempo en temas de ese género. La información disponible sobre protección de los Grandes Lagos permitió la realización, en octubre de 1997, de una conferencia de una Red de Información de los Grandes Lagos. La colaboración entre México y Estados Unidos se ha centrado en los recursos hídricos compartidos y la calidad del agua en las cuencas de zonas áridas. La conservación y el manejo del agua subterránea y superficial es objeto de debates binacionales referentes a varias cuencas hidrográficas compartidas a lo largo de la frontera, como la del Alto San Pedro, la del Río Santa Cruz y la del Río Bravo. Además, a través de acuerdos colaterales del NAFTA sobre el medio ambiente, Estados Unidos y México están trabajando en común para certificar e imprimir un efecto multiplicador al financiamiento de una planta de tratamiento de aguas residuales. El Plan Integrado del Medio Ambiente de la Zona de Frontera, de 1992, está entrando en una segunda fase encaminada a reducir la contaminación y mejorar el conocimiento del tema. Belice y México están negociando un acuerdo de control conjunto del Río Hondo. La República Dominicana y Haití han reactivado la Comisión Técnica Conjunta encargada del desarrollo de la zona fronteriza, que comprende la cuenca del Río Artibonite. Colombia y Venezuela están realizando actividades comunes a lo largo de zonas de frontera, especialmente en el Río Orinoco. El mismo enfoque se prevé para las cuencas de los ríos Catatumbo, Carraipía-Paraguachón, Táchira, Arauca y Meta. En la cuenca del Amazonas se están llevando a cabo, con asistencia de la Secretaría General de la OEA, actividades conjuntas en las zonas fronterizas, que comprenden el Programa de Desarrollo Integrado de las Comunidades Fronterizas de Iñapari-Assis (Brasil-Perú), Oedenamiento Territorial y Zonificación Ecológica-Económica en la Región Fronteriza entre Santa Elena de Uairén-Pacaraima (Brasil-Venezuela), y el Plan de Desarrollo Integrado de la Cuenca del Río Putumayo (Colombia-Perú). Las siguientes son otras recientes iniciativas realizadas en América Latina:
Un proyecto financiado por el FMAM para la elaboración del Plan de Acción Estratégico de la Cuenca del Río Bermejo entre Argentina y Bolivia. La OEA es el organismo ejecutor, conjuntamente con el PNUMA.
Un proyecto conjunto entre Brasil y Uruguay para el manejo integrado de la cuenca del Río Cuareim.
Doce proyectos de manejo coordinado e integración de zonas fronterizas en Mesoamérica.
El Proyecto del Caribe para la Planificación para la Adaptación al Cambio Climático, financiado por el FMAM y ejecutado por la OEA, que ayuda a 11 países del Caribe a hacer frente a los efectos desfavorables del cambio climático mundial -especialmente al aumento del nivel del mar en las zonas costeras--mediante evaluaciones de vulnerabilidad, planificación para la adaptación y creación de capacidad. Se están preparando incentivos para un uso más eficiente del agua en esas zonas.
Para mejorar la asignación de los recursos hídricos y la eficacia del control de la contaminación, varios países, como Argentina, Brasil y México, han adoptado el principio de que ``el usuario y el contaminador pagan''. Varios proyectos de suministro de agua y saneamiento, en América Latina y el Caribe, promueven la conservación del agua mediante de la racionalización de las tarifas y la reducción del consumo inexplicado del agua. Perú introduce principios económicos para la asignación de los recursos hídricos por medio de un sistema de derechos de propiedad negociables sobre ese recurso. En virtud de dos proyectos que se están ejecutando -el Proyecto de Manejo de los Recursos Terrestres e Hídricos y el Proyecto de Manejo de Aguas y Control de la Contaminación Costera- se promoverá el establecimiento de mercados de agua. México ha aplicado un sistema de cargos por efluentes en que se tiene en cuenta la calidad del cuerpo de agua como mecanismo de control de la contaminación. Este sistema está siendo puesto a prueba en la cuenca de Lerma-Chapala.
c. Recursos costeros y marítimos
Pese a los esfuerzos realizados en los últimos años, los países del Caribe se ven confrontados con muchas dificultades para manejar sus recursos hídricos en forma socialmente aceptable, sostenible desde el punto de vista ambiental y económicamente eficiente. La degradación ambiental constituye un grave peligro, causado por actividades petrolíferas y por la liberación en el ambiente de aguas residuales urbanas y desechos industriales. En los últimos años es mucho lo que se ha hecho para superar esas condiciones, y las instituciones ambientales son generalmente adecuadas, pero sufren restricciones en materia de financiamiento, administración y capacidad de aplicación de normas. Un ejemplo elocuente de cooperación es el Proyecto de Planificación para la Adaptación al Cambio Climático arriba mencionado. Las recomendaciones del Seminario Conjunto del BIRF, la CEPAL y la OEA, sobre Manejo Integrado de los Recursos Hídricos: Reforma Institucional y de Políticas, celebrado entre el 24 y el 27 de junio de 1997 en Puerto España, Trinidad, centró la atención en la urgencia del manejo integrado de los recursos hídricos: la necesidad de adoptar medidas estratégicas, más bien que reactivas, de gestionar en forma cordinada los recursos de agua dulce, marítimos y costeros, y para elaborar asociaciones y redes estratégicas para promover la divulgación y el intercambio de información.
En el Caribe se hace cada vez más hincapié en el manejo de las zonas costeras explorando las posibilidades de reforzar las entidades y mecanismos de colaboración existentes entre las instituciones competentes o estableciendo unidades especializadas encargadas de coordinar la gestión de las zonas costeras. Se ha obtenido respaldo de donantes, incluidos el FMAM, el BID, el Banco de Desarrollo del Caribe, la FAO y la CIDA, así como los gobiernos de Francia, la República de China, Japón y Estados Unidos, para proyectos que atienden aspectos seleccionados del manejo de los recursos costeros.
Jamaica ha venido participando en la negociación del Protocolo sobre Fuentes y Actividades Terrestres que Contaminan el Medio Marino, que está siendo elaborado en relación con el Convenio para la Protección del Medio Marino de la Región del Gran Caribe (Convención de Cartagena).
En marzo de 1995 el Gobierno de Santa Lucía suscribió una carta de acuerdo con el PNUMA a los efectos de un proyecto integrado de manejo de zonas costeras para la costa sudoriental de la isla. El objetivo general de este proyecto es preparar un plan de manejo integrado para el uso sostenible de los recursos de esa costa. Previsiblemente, los resultados de ese estudio podrán ser aplicados en otras partes de la isla. El Gobierno puso en marcha además, recientemente, la segunda fase de un proyecto de conservación de costas encaminado a elaborar un plan de manejo de zonas costeras para la costa noroccidental de la isla.
d. Obstáculos
En el futuro persistirán los problemas crónicos de la calidad y cantidad del agua, la salud humana, las calamidades naturales y la degradación de los ecosistemas. La mayoría de ellos pueden mitigarse por medio de un manejo integrado de recursos hídricos que comprenda la integración de las fuentes y de la demanda de agua, coordinación del planeamiento de los recursos hídricos, descentralización de servicios públicos, participación de los interesados y atención de las necesidades de los ecosistemas acuáticos. Para cubrir los crecientes costos de operación y mantenimiento de los sistemas hídricos es necesario establecer el precio del agua en función del mercado, pero ello no basta para garantizar una asignación eficiente de ese recurso y mejorar los servicios de suministro respectivos.
Deben evaluarse los temas referentes a los recursos hídricos transfronterizos de las Américas para identificar las principales dificultades y oportunidades a fin de mejorar el manejo de los recursos compartidos. Deberían utilizarse al máximo mecanismos de administración tales como tratados internacionales, entidades encargadas de los recursos hídricos, comisiones u otros marcos institucionales. La primera etapa de esas evaluaciones podría realizarse en Sudamérica. En esa región, tan sólo tres de las cuencas internacionales (la del Plata, la Amazónica y la del Orinoco) abarcan más del 73% del área total. Los tratados de Cooperación Amazónica y de Desarrollo de la Cuenca del Río de la Plata vinculan a 11 de los 12 países sudamericanos y constituyen un marco institucional adecuado.
En relación con los recursos costeros y marítimos, los países del Caribe han identificado cuatro ámbitos de acción clave: coordinación institucional, políticas de recursos hídricos, información y educación pública y financiamiento innovador.
e. Recomendaciones
Para lograr un manejo integrado de los recursos hídricos se requieren varias pautas de acción generales. Es necesario coordinar la planificación de los recursos hídricos y los sectores de usuarios e integrar esos recursos con el planeamiento del desarrollo a nivel regional, provincial y nacional. Otras metas consisten en coordinar el manejo de los recursos hídricos con el ambiental y con el uso de la tierra e integrar el manejo de las cuencas fluviales con el de los sistemas de estuarios y zonas costeras.
Debe promoverse la coordinación entre gobiernos provinciales y nacionales para elaborar estrategias de recursos hídricos y programas de acción, y considerar su armonización, cuando sea pertinente, para zonas transfronterizas y mares regionales.
Es necesario evaluar los temas referentes a los recursos hídricos transfronterizos de la Américas. A esos efectos deben utilizarse al máximo mecanismos tales como la RIRH, que opera bajo los auspicios de la OEA, y el recientemente creado Programa Global de Acción para la Protección del Medio Marino contra Actividades Terrestres, auspiciado por el PNUMA. Una vez que haya finalizado la primera etapa, debería realizarse una serie de reuniones internacionales para intercambiar experiencias y extraer enseñanzas de las Américas y otras regiones. La Secretaría de la OEA podría ser el agente catalizador de la realización de esas actividades, con la participación activa de países interesados y otras entidades internacionales.
En cuanto a los recursos costeros y marítimos, las pautas de acción deberían incluir la identificación y el establecimiento de unidades de coordinación apropiadas para promover la cooperación a nivel regional y nacional. Las metas básicas de la colaboración regional deberían consistir en promover la creación de redes profesionales que se ocuparan de los diversos componentes del manejo de los recursos hídricos, tales como el manejo y el control de la contaminación de las divisorias de aguas, y para divulgar e intercambiar información a través de redes electrónicas.
En el Caribe se requieren políticas y estrategias integradas de manejo de los recursos hídricos para cada isla, basadas en el principio de que las actividades referentes a los recursos hídricos deben autofinanciarse y que la gestión de la demanda constituye una alternativa de política dotada de eficacia de costos.
Deben elaborarse y aplicarse programas de información y educación pública apropiados. Entre las medidas específicas pueden incluirse proyectos piloto de manejo de cuencas, estrategias de sensibilización de los responsables de políticas y de promoción del cambio de la actitud y el comportamiento público, así como la elaboración de planes de estudios primarios y secundarios orientados especialmente a sensibilizar a los estudiantes.
En relación con la valoración económica del agua parece conveniente procurar, como objetivo prioritario, una mayor eficiencia de la agricultura de riego y los sistemas de agua potable, mejorar la legislación y establecer sistemas regulatorios eficaces y crear la capacidad institucional necesaria a los efectos de una mejor atención local de la demanda.
Para reforzar la participación de los interesados deberían diseñarse y realizarse cursos, seminarios, talleres y publicaciones, de modo de lograr la participación activa de las numerosas comunidades que viven en cuencas o determinados ecosistemas, a fin de que estén mejor informadas sobre los problemas ambientales, evitar la perturbación del equilibrio ecológico y promover la protección de sus habitats.
Debería reconocerse la importancia de la RIRH, y concedérsele un papel más importante como foro americano de asuntos hídricos.
Los programas de información pública del Banco Mundial, el BID, la CAF y otras entidades internacionales deberían estar encaminados a dar a conocer a la población en general, en forma oportuna, los proyectos previstos, sus repercusiones sociales y ambientales y su costo.
Las principales entidades nacionales de manejo de recursos hídricos y los centros de información respectivos deberían establecer páginas en la Internet para dar a conocer en formato electrónico sus políticas, normas legales, informes sobre repercusiones ambientales, descripciones de proyectos y otras informaciones de interés para la población y para la comunidad de los recursos hídricos.
Secretaría de Medio Ambiente