Las ciudades de la región están experimentando cambios extraordinarios y acelerados. Los gobiernos canalizan más recursos y conceden mayores facultades a las jurisdicciones subnacionales. A su vez, muchos gobiernos regionales y locales facilitan iniciativas empresariales y comunitarias destinadas a ampliar y mejorar los servicios en cuanto a cobertura, calidad y eficiencia. Esos cambios están siendo respaldados por programas internacionales de asistencia técnica y financiera. El Plan de Acción se refiere a cuatro ámbitos enmarcados en este tema: desarrollo económico (iniciativas 32 a 35), vivienda (iniciativas 36 a 40), prevención de la contaminación y protección ambiental (iniciativas 38 a 45), y transporte sostenible (iniciativas 43 y 46).
a. Desarrollo económico
Las municipalidades procuran una mayor coordinación con los gobiernos nacionales y regionales y con el sector privado, así como cooperación internacional, para hacer frente a los problemas del desempleo urbano:
Se ha logrado cierto progreso en cuanto a la aplicación de nuevos enfoques para la administración urbana, o la aplicación de los mismos en forma experimental. La USAID, por ejemplo, ha patrocinado varios programas y proyectos de fomento de la transición hacia una descentralización democrática. En 1997 siguieron aplicándose en Honduras y Nicaragua programas de fortalecimiento de los gobiernos municipales, y en Guatemala se puso en marcha un nuevo programa sobre participación de las comunidades locales en el desarrollo. En septiembre de 1997, con los auspicios de la USAID y de la Federación de Municipalidades del Istmo Centroamericano (FEMICA), se celebró una conferencia sobre descentralización democrática en la ciudad de Guatemala.
Los alcaldes de las Américas se han reunido en varias ocasiones en los últimos años. En esas reuniones se han examinado temas de desarrollo urbano en forma integrada. Organismos multilaterales (la OEA, el BID, el Banco Mundial) y bilaterales (la USAID) han respaldado esas reuniones, siendo la más reciente la de Miami, en octubre de 1997.
La descentralización ha abierto el camino a enfoques multidisciplinarios destinados a hacer frente a los problemas de una urbanización sostenible. Autoridades locales de América Latina y el Caribe procuran crear ciudades equilibradas, sostenibles, que gocen de ciertas ventajas comparativas, en un entorno en que los intereses individuales y los servicios colectivos sean mutuamente compatibles. Mendoza, Argentina; Curitiba y Porto Alegre, Brasil; Manizales, Colombia, y Quito, Ecuador, han sido ciudades pioneras en este enfoque multidisciplinario e integrado de administración municipal.
Se ha logrado cierto progreso en la descentralización de los programas de educación y capacitación laboral. En Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile y Perú, los programas de educación han sido combinados exitosamente con capacitación en servicio. Se trata de un ámbito en que las autoridades municipales podrían contribuir, porque tienen un conocimiento de los trabajadores y potencial de producción locales que serviría de aporte a la formulación de los programas educativos y de capacitación.
En Venezuela se ha dado respaldo a la descentralización según lo previsto en el IX Plan Nacional y en la Agenda Venezuela. Varias actividades y servicios, como los de salud, educación, deporte, juventud y nutrición, han sido transferidos a gobiernos provinciales y municipales. El Fondo Intergubernamental de Descentralización suministra respaldo financiero destinado a descentralizar la administración pública, evaluando y financiando proyectos presentados por gobiernos provinciales y locales.
En Lima, ciudad de México, Río de Janeiro, Chinandega y León (Nicaragua), y Medellín (Colombia) se han puesto en marcha programas encaminados a facilitar el acceso de los municipios a los mercados de capital. También se han iniciado programas de mejoramiento de la capacidad de los grupos de bajos ingresos para que puedan obtener crédito para el financiamiento de actividades productivas mediante de la regularización de los títulos de propiedad y el mejoramiento de la infraestructura y la vivienda urbanas. Tanto en la ciudad de México como en Medellín se prepararon planes estratégicos generales en 1997, que comprenden el fortalecimiento de su competitividad, y en Bogotá se está realizando un plan similar.
En Bolivia, Honduras y Nicaragua se han establecido incentivos para promover la participación de las comunidades y gobiernos locales en la planificación conjunta de proyectos de construcción y mantenimiento de la infraestructura urbana. En Porto Alegre, Brasil, se ha logrado -lo que constituye una innovación- la participación de diferentes sectores sociales en la preparación del presupuesto de capital para la ciudad. Otras ciudades en que se aplica esa práctica son Mendoza, Argentina; La Florida, Chile; Cali, Colombia; Tijuana, México, y Ciudad Guayana, Venezuela.
Bajo el patrocinio de la USAID, en 1997 se puso en marcha un nuevo plan trienal de US$3 millones para respaldar la creación de empleos, la productividad laboral, la actividad de las microempresas y las inversiones para las pequeñas economías del Caribe Oriental. La asistencia de la USAID, que se proporciona mediante el Programa de Diversificación Económica del Caribe, en asociación con la CARICOM, comprende respaldo para las microempresas, capacitación técnica a corto plazo para estudiantes preuniversitarios que se preparan para ingresar en el mercado de trabajo, proyectos de base comunitaria para la creación de oportunidades de autoempleo, etc.
b. Vivienda
Se han adoptado algunos enfoques innovadores para hacer frente a la demanda insatisfecha de vivienda en el hemisferio:
Varios países y muchas municipalidades han diversificado los instrumentos y mecanismos aplicables a la adquisición, zonificación, utilización y regulación de terrenos urbanos. Colombia, por ejemplo, ha sancionado una ley que autoriza a las municipalidades a hacer uso, como recursos propios del gobierno local, de parte del incremento de los valores de los inmuebles provocado por decisiones administrativas. En México se han adoptado planes de redistribución de las ganancias emanadas de la incorporación a las ciudades de tierras suburbanas o zonas rurales adyacentes entre los propietarios anteriores, el financiamiento de la infraestructura y las zonas de protección ambiental.
Algunos países centroamericanos han puesto en marcha programas encaminados a facilitar el acceso a los mercados inmobiliarios y de capitales y a la vivienda, en beneficio de sectores de bajos ingresos. El desarrollo urbano ha dejado de ser un monopolio estatal en América Latina y el Caribe, ya que se conocen y utilizan mejor los instrumentos que promueven la participación del sector privado. En las zonas metropolitanas se tiene conciencia de la necesidad de una mayor coordinación entre los gobiernos locales y nacionales en cuanto a planificación, desarrollo urbano y protección ambiental.
c. Prevención de la contaminación y protección ambiental
Se ha avanzado en cuanto a la participación de todos los actores potenciales en materia de políticas, actividades y financiamiento de la protección ambiental:
Perú es uno de los países que han sancionado leyes que ofrecen incentivos económicos y fiscales, así como prórrogas de plazos para cumplir con las nuevas normas, a quienes observan las disposiciones de regulación ambiental vigentes. Brasil, Colombia y México están estableciendo ciertos incentivos para inducir a las comunidades, los medios de difusión y los mercados financieros a combatir la contaminación industrial.
Recientemente, organismos bilaterales y multilaterales de desarrollo han establecido nuevos principios y modelos operativos para controlar la contaminación industrial. Esos modelos se basan en la interrelación entre los gobiernos, los productores y los consumidores; entre las empresas y las comunidades, y entre el sector público y los mercados. Ciertos organismos internacionales están aportando nuevas ideas en cuanto a regulación de la contaminación industrial, y nueva información sobre la manera de reducirla.
Una parte considerable del financiamiento que otorga el BID se orienta hacia proyectos referentes al medio ambiente urbano y el control de la contaminación. En 1996, por ejemplo, proyectos de saneamiento metropolitano en gran escala, en México, Uruguay, Bolivia y Guatemala, constituyeron el grueso de la cartera ambiental de ese banco. También se han financiado grandes proyectos para programas de limpieza en la Bahía de Guanabara, en la Bahía de Todos los Santos y en el Lago Managua, y el Banco ha respaldado una labor innovadora de mejoramiento de asentamientos de personas de bajos ingresos en Brasil.
d. Transporte sostenible
Se han puesto en marcha nuevas políticas en ese contexto:
En algunas ciudades, especialmente en Brasil, se han adoptado políticas integradas de uso de la tierra y transporte urbano encaminadas a reducir los altos costos de expropiación vinculados con la adquisición de tierras para la construcción de la infraestructura de transporte urbano. Cali, Colombia, aplicará un método similar para la construcción de su subterráneo.
e. Obstáculos
La acelerada urbanización plantea graves problemas en cuanto a infraestructura y vivienda, espacios comunes y transporte sostenible, prevención y corrección de la contaminación, eliminación de desperdicios industriales, promoción de hábitos de consumo no contaminantes y manejo de tecnologías sostenibles. El acelerado ritmo de urbanización crea nuevas formas de marginalidad social y económica que alimentan el crimen y la violencia a niveles epidémicos. En los mayores centros urbanos recién comienza a hacerse frente al delito urbano y se están conociendo las modalidades especiales de violencia metropolitana. En ellos comienzan a experimentarse nuevas medidas que permitan poner freno a la violencia.
La descentralización es un medio encaminado a un fin; no un fin en sí mismo. En la mayoría de los gobiernos nacionales aún se mantienen las estructuras establecidas cuando el Estado era el responsable del desarrollo urbano. Las municipalidades aún no son reconocidas plenamente como contrapartidas válidas en los debates nacionales o internacionales sobre el desarrollo urbano. Muchos reglamentos y tradiciones de larga data, de carácter restrictivo, que establecen una administración centralizada, las privan de atribuciones administrativas en ámbitos en que podrían actuar, como los programas educativos y de capacitación profesional. También existen limitaciones injustificadas en cuanto al manejo de las finanzas locales o a la asociación de esfuerzos entre el gobierno local y el sector privado.
Los gobiernos municipales sufren los efectos de marcos estructurales y operativos imperfectos. Así, las autoridades locales se ven obligadas a consumir tiempo y recursos excesivos para establecer la base orgánica necesaria para la planificación, el financiamiento, la aplicación y el control de proyectos de infraestructura social y programas de crédito para actividades de generación de ingresos.
El acceso a los mercados de capital para el desarrollo infraestructural y urbano sigue siendo objeto de restricciones indebidas, y aún no se han diseñado suficientes nuevas modalidades de financiamiento a esos efectos. Deberían usarse recursos financieros externos para promover el ahorro interno y financiar programas de vivienda de bajo costo en conjunción con recursos internos. Una burocracia excesiva y la falta de participación popular para el diseño y la aplicación de planes de vivienda reducen sus posibilidades de éxito.
Es frecuente que las ciudades se expandan más allá de sus límites programados, y que los sistemas, oficiales y extraoficiales, de suministro de agua, saneamiento, eliminación de desperdicios y otros servicios comunes a esos ámbitos tiendan a ser insuficientes e ineficientes.
Las políticas fiscales y de uso de la tierra vigentes no promueven el establecimiento de adecuados sistemas de transporte urbano, ni existe un entorno favorable para la participación privada en el sistema de transporte. Diferentes grupos de intereses aplican medidas de presión para evitar la actualización y modernización de las normas de tráfico urbano.
f. Recomendaciones
Los enfoques más promisorios para el manejo del medio ambiente urbano consisten en establecer iniciativas financieras y hacer participar a las comunidades, las empresas y los gobiernos en la creación de consenso con respecto a metas y actividades compartidas. Debería revisarse la legislación para hacer posible la participación del sector privado en inversiones urbanas y también para promover un financiamiento conjunto de programas municipales por parte del Gobierno nacional, el sector privado y las comunidades locales. Deberían sancionarse leyes tributarias que tengan en cuenta la participación local en el ingreso fiscal. También deberían revisarse los marcos institucionales, de modo que sean compatibles con la creciente descentralización. Debería perseverarse en los esfuerzos destinados a insertar los temas referentes a las zonas urbanas en los objetivos de los organismos internacionales y los gobiernos nacionales.
La OEA debería continuar apoyando la labor del Grupo de Trabajo Interagencial de Apoyo al Seguimiento de la Cumbre de Bolivia y sus grupos de trabajo en materia de ciudades sostenibles y producción más limpia, a través de la cual se procura conjugar la labor de los organismos internacionales y hacer frente a los complicados problemas del medio ambiente urbano. Un Seminario Interinstitucional sobre Ciudades Sostenibles que tuvo lugar en febrero de 1998 con el auspicio del Banco Mundial ayudó a identificar ámbitos prioritarios para la adopción de medidas.
Debería aplicarse una combinación de medidas coercitivas e incentivos para reducir la contaminación. Debería hacerse hincapié en políticas y medidas beneficiosas para todas las partes interesadas, que lleven a cada agente potencial de contaminación a cumplir sus obligaciones en cuanto a protección del medio ambiente.
Con respecto al sector transporte, las municipalidades deberían dar participación al sector privado en la construcción y el funcionamiento de los sistemas de transporte público. Los países deberían enfrentar con decisión los problemas de la vivienda de los sectores de bajos ingresos y la regularización de la propiedad de la tierra, con la participación directa y activa de instituciones financieras.
Secretaría de Medio Ambiente