Fundamentos del Decreto 1498/1998

Secretaría General de la Gobernación Visto: El proyecto de ley sancionado por la Legislatura de la Provincia bajo Expediente número 917.358/97, referido a la protección del medio ambiente, a la biodiversidad de la Provincia, y a otras materias y

Considerando: Que el proyecto en cuestión es susceptible de diversas modificaciones. Que la Constitución de la Provincia faculta al Gobernador a asumir diferentes conductas frente a un proyecto de ley sancionado por la Legislatura, a saber:

1. Promulgarlo totalmente sin observaciones (artículo 131, primer párrafo);
2. Observar todo el proyecto y devolverlo a la Legislatura a los fines de la insistencia o no, por parte de ésta (Art. 131, primer párrafo);
3. Observarlo parcialmente, promulgándolo también, parcialmente, si la parte no observada ``tiene autonomía normativa y no afecta la unidad y el sentido del proyecto'', (Artículo 131, segundo párrafo), sin perjuicio de la remisión de la parte observada a la Legislatura (Artículo 131, tercer párrafo);
4. Observar el proyecto, pero sugiriendo modificaciones, a ser introducidas por la Legislatura (Artículo 133, tercer párrafo).

Que en orden a fundar las observaciones que se formulan al proyecto, cabe establecer, en relación al Artículo 3, que el concepto de irreversibilidad, dispuesto, en orden a la posibilidad de la recuperación del recurso afectado a través del tiempo, debe abarcar a toda conducta humana nociva al medio ambiente que pueda eventualmente privar a varias generaciones futuras de un ecosistema en particular, sin que tal daño resulte absoluto y definitivo. Que asimismo, el precepto del Artículo 7, consagra el principio de información y su acceso público, por ello se sugiere introducir el siguiente texto: ``El derecho a la información no requiere indicar las razones o motivos que llevan al ciudadano a requerir la misma''. Que en orden a la misma norma, se propone, con fundamento analógico en la Directiva 90/313 de la Comunidad Económica Europea, introducir las siguientes reformas, agregándose como incisos a dicho artículo, los que siguen:

1. Confidencialidad de las deliberaciones de Autoridades Públicas;
2. Asuntos sometidos o se encuentren ``Sub judice'';
3. Datos cuya divulgación pudieran perjudicar al medio ambiente;
4. Documentos o datos inconclusos;
5. Peticiones manifiestamente abusivas y las solicitudes formuladas de forma demasiado genéricas.

Que, respecto a los artículos 8, primer párrafo y 9, su redacción importa transgredir las potestades acordadas en la Constitución Provincial al Poder Ejecutivo, conforme el Artículo 144 inc. 2, pues si bien la obligación de informar a la Legislatura nace de la propia Constitución al referir al ``estado general de la Provincia'' (Artículo 144 inc. 6), resulta excesivo e innecesario disponer, por ley, la creación de un programa especial para la elaboración de tal informe, toda vez que esto recae en la órbita competencial del Ejecutivo. Que en cuanto al Artículo 18 del proyecto de ley sancionado, se confunden la calidad de las sanciones que la Autoridad de Aplicación está habilitada para imponer a quienes contravengan la normativa general de la ley, transformándolas en sanciones de tipo penal. Que, en efecto, dicho artículo sostiene que el sumario por intermedio del cual se aplicarán las sanciones, por parte de la Autoridad de Aplicación, deberá asegurar el ``derecho de defensa del acusado'', pudiendo éste nombrar abogado defensor y perito de parte de su costa, aplicándose supletoriamente... el Código Procesal Penal. Que, como puede claramente apreciarse, las declaraciones de este artículo son incongruentes respecto de lo sostenido respecto de las sanciones, previamente por el Art. 12 del proyecto, el cual expresa que: ``Serán posibles de las sanciones administrativas contempladas en esta ley, sin perjuicio de las sanciones penales y la responsabilidad civil que correspondan''. Que, de esta forma, el Art. 12 establece la categoría de sanciones que se autoriza a aplicar a la Autoridad de Aplicación en los términos de la ley. Y éstas, son sanciones administrativas diferenciándoselas expresamente de las posibles acciones penales y civiles a que el hecho generador de la sanción administrativa pudiera dar lugar. Que, por ello es incorrecto el establecer para este procedimiento administrativo sancionatorio, pautas procedimentales propias del derecho penal y aplicar aunque sea supletoriamente el Código Procesal Penal. Máxime cuando tanto la jurisprudencia como las doctrinas nacionales, son contestes en sostener que, en el caso de los procedimientos administrativos de tipo sancionatorio (que en la inmensa mayoría de los casos son regidos por procedimientos especiales establecidos para esos fines), deben asegurarse los principios constitucionales del debido proceso, adjetivo y sustantivo, como así también el derecho y la garantía de la defensa en juicio. Por lo que esta materia debe ser regida, preferentemente, por un procedimiento particular, establecido a esos fines por vía reglamentaria, y con la Ley de Procedimientos Administrativos como norma supletoria, siendo, por lo expuesto innecesaria, la remisión supletoria a las normas de procedimientos penales. Que, por los mismos fundamentos, debe suprimirse el Artículo 22, que expresa: ``las resoluciones sancionatorias dictadas por la Autoridad de Aplicación podrán ser apeladas, con efecto devolutivo, por los interesados de acuerdo al procedimiento establecido por el Código Procesal Penal y dirimidas por un juez Correccional que por tanto corresponda''. Que, otro tanto cabe decir respecto del segundo y tercer párrafo del mismo Art. 18 del proyecto de ley sancionado. Especialmente el segundo, que reza: ``El cobro judicial de multas y gastos de las actividades llevadas a cabo por la Autoridad de Aplicación se tramitará por vía de ejecución de sentencia''. Que, se produce aquí una nueva confusión respecto de la calidad de los actos que emite la Autoridad de Aplicación. En efecto, tanto al imponer sanciones como al emitir cualquier tipo de actos que impliquen una declaración de voluntad de la Administración, se rijan por normas de derecho público y causen efectos directos respecto de terceros, estaremos frente a verdaderos Actos Administrativos. Y respecto de ellos y por sus particulares características, no es necesario recurrir al expediente judicial de la ejecución de sentencia, ya que los mismos gozan de presunción de legitimidad y a partir de allí, son ejecutivos y ejecutorios, pudiendo siempre la autoridad administrativa que lo dicta aplicarlo, sin tener que recurrir previamente a su órgano judicial. Que, por ello, tanto este segundo párrafo, como el tercero que establece normas de tipo procedimentales a los efectos de entablar acciones legales, deben ser suprimidos por ser incompatibles, con el régimen administrativo de que trata el Capítulo V. Que, por otra parte y en lo referente a la legitimación procesal para el ejercicio de pretensiones y peticiones de defensa del medio ambiente, materia contemplada en los Arts. 30 a 33 del proyecto, debe suprimirse el inc. a) del Art. 31, que expresa: ``Cualquier persona o grupo de personas que aún sin haber sufrido un daño actual y vinculadas a las consecuencias dañosas de los actos u omisiones descriptos en este artículo''. Ello a fin de poder adecuar el texto legal a los alcances previstos por él. Art. 43 de la Constitución Nacional, norma rectora en la materia, especialmente en lo tocante a la problemática de la legitimación procesal. Que, asimismo, y por iguales fundamentos, debe suprimirse el tercer párrafo del Art. 31, que sostiene que: ``El trámite que se imprimirá a las acciones será el correspondiente a juicio sumarísimo. El accionante podrá instrumentar toda prueba que asista a sus derechos, solicitar medidas cautelares, e interponer todos los recursos correspondientes''. Que resulta procedente observar el texto: ``... el cual integrará la administración centralizada del Estado Provincial'' del Artículo 35, pues invade la órbita de competencia estatuida en el Artículo 144 inc. 2) de la Constitución Provincial, limitando las potestades administrativas del Ejecutivo. Que respecto al Artículo 36, es dable observar que la ley ambiental marco, que determina y reconoce principios universales en la materia vinculados a derechos y garantías ciudadanas previstas en la Carta Magna Provincial, es de competencia de la Legislatura por aplicación del Artículo 127 inc. 1); 13 y 16 de la Constitución Provincial, por ello resultaría menester agregar un texto que privilegie la norma: ``Las normativas dictadas por los municipios con arreglo a las competencias reconocidas en la Constitución Provincial, se ajustarán a los principios y derechos establecidos en esta ley". Ello a fin de evitar la adopción de normas técnicas que permitan actividades humanas o el desarrollo de actividades económicas intrínsecamente nocivas al medio ambiente, al hombre, su calidad de vida, la biodiversidad, el ecosistema, o que atenten contra el desarrollo sustentable. Recordemos que los daños ambientales no reconocen jurisdicción, competencia o fronteras. Que así también, es apropiado sustituir el segundo párrafo por el siguiente: ``Los Municipios, de común acuerdo con la Provincia, concertarán la realización de actividades comunes destinadas a coordinar acciones favorables al medio ambiente y al tratamiento conjunto de cuestiones interjurisdiccionales''. Que respecto al Artículo 37, corresponde sustituir el término ``Derecho'' por otro equivalente como, ``Las atribuciones'' o ``las facultades'' o ``competencia para''. Ello así toda vez que los órganos administrativos carecen de derecho, sólo ostentan atribuciones, acordadas por ley, igual suerte corre la denominación dada al Capítulo II del Título III. Que en relación a lo establecido en el Artículo 39 inc. c) de la ley sancionada, corresponde su observación, toda vez que resulta exiguo el plazo previsto para efectuar informes parciales y periódicos a la Cámaras Legislativas. Que, en orden al Artículo 41 inc. c), resulta imposible en la práctica su instrumentación, pues existen en la actualidad más de un centenar de asociaciones civiles con personería jurídica. Además, correspondería incluir que sus miembros integrantes del Consejo sean ``Ad Honorem''. Que debe observarse el Capítulo IV del proyecto de ley en cuestión, ``De los Consejos Regionales y/o Departamentales del Medio Ambiente'', Arts. 43 y 44, por resultar sobreabundantes a los fines de asegurar la participación de la población en todo lo atinente a la materia del medio ambiente; en especial por lo expresado por la ley en su Art. 25: ``El Estado garantiza la participación ciudadana en los proyectos, actividades o acciones que involucren al medio ambiente y los recursos naturales en cuanto a su defensa protección y restauración, a través de la intervención que esta ley prevé para el Consejo Provincial del Medio Ambiente''. Siendo por ello innecesario y dispendioso la creación de otros organismos que cumplan los mismos fines que el mencionado Consejo Provincial del Medio Ambiente. Que en relación al Artículo 53, corresponde suprimir el término ``de apelación'', a efectos de mejorar el precepto y evitar interpretaciones no deseadas por la norma, en especial por constituir una excepción a la Ley 5.348. Que resulta pertinente observar el texto ``la Autoridad de Aplicación planificará y manejará los recursos hídricos de la Provincia de acuerdo con los siguientes principios'' del Artículo 82, para sustituirlo por: ``La Autoridad de Aplicación velar por el cumplimiento de los siguientes principios''. Ello en virtud a que la planificación y manejo de recursos hídricos es competencia atribuida a otros órganos estatales por aplicación de otras normas especiales (V. gr. Código de Aguas, Ente Regulador, Consorcios, etc.), una de las cuales se encuentra en tratamiento de las Cámaras Legislativas. Que a efectos de adecuar y compatibilizar los preceptos de los Artículos 89 y 90, otras normas especiales (Ej. Código de Aguas), se sugiere los siguientes textos: ``Artículo 89: La Autoridad de Aplicación intervendrá , en la elaboración de un sistema de clasificación de las aguas subterráneas, en relación a su vulnerabilidad y colaborará en la elaboración de mapas de vulnerabilidad para la Provincia''. En cuanto al Artículo 90 se sustituye el término ``deberá diseñar'', por ``coadyuvará en el diseño'', toda vez que ello recae dentro de la Función Gubernativa reconocida por la Constitución al Poder Ejecutivo. (Art. 144 Const. Provincial y Art. 1 y sgtes. de la Ley Orgánica del Gobernador, del Vicegobernador y de los Ministros 6.811). Que, respecto de los Artículos 120 y 121 del proyecto de ley, cabe considerar que los mismos no se ajustan a lo normado por la Constitución de la Provincia, en tanto que aquella establece claramente, por su Artículo 15 que los pueblos indígenas aseguran ``...su participación en la gestión referida a los recursos naturales y demás intereses que los afecten de acuerdo a la ley''. Lo cual implica que, a los efectos indicados en el citado artículo, y por las características particulares de las problemáticas implicadas, el Estado debe dictar una ley especial, la cual conlleva la imposibilidad de estatuir sobre esta materia por medio de la presente. Que en orden al Artículo 123, resulta procedente sustituir el texto de ``El Estado Provincial...'' por ``El Ejecutivo Provincial...'', a efectos de corregir la determinación de quien debe proponer a la Legislatura el Sistema Provincial de Areas protegidas. Que en cuanto al Artículo 141 corresponde el veto del mismo y proponer la sustitución por el siguiente texto: ``Los procesos de exploración, producción y transporte de sustancias hidrocarburíferas o gasíferas, así como las aguas y otros elementos o sustancias utilizadas no deberán provocar riesgos ni daños ambientales''. Ello en virtud de existir normas especiales, que regulan la exploración y explotación de estas actividades, debiendo la autoridad de aplicación velar por su cumplimiento. Que por último, resulta pertinente vetar el Artículo 150, toda vez que los programas o proyectos financiados por Instituciones u Organismos Internacionales, sin erogación del Estado Provincial, no requiere la intervención legislativa por aplicación de lo dispuesto en el Art. 144 inc. 14) de la Constitución Provincial y Art.4 de la Ley 6.811. Por ello, en ejercicio de las atribuciones consagradas en el Artículo 131, 144 inc.4 de la Constitución Provincial, Parte Resolutiva junto a la ley. Escudero - Romero.